ماهية البرلمان:
يقصد بالسلطة التشريعية، تلك الهيئة
التي لها حق إصدار القواعد العامة الملزمة التي تحكم تصرفات الناس داخل كيان
الدولة.
وتتجه أنظمة الحكم إلى إعطاء حق التشريع
والرقابة لما يسمى بـ (البرلمان) أو الجمعية الوطنية أو مجلس النواب أو مجلس
الشعب، أي تلك التي تمثل السلطة التشريعية.
وكلمة (برلمان) مستعربة وليست عربية
الأصل، وهي عبارة عن مجلس يجتمع فيه، حيث يتم تداول وجهات النظر وتقليب الآراء،
فهي إذن مناقشة تتسم بالتبادل، أي تبادل وجهات النظر، أي المداولة بالتعبير
البرلماني، وأهمية تبادل وجهات النظر لإبراز محاسن وعيوب كل منها، ومن ثم فإن
الممارسة البرلمانية لعملية تبادل وجهات النظر سوف تتناول البدائل والتوفيق بينها،
أي الحلول الوسط بالتعبير البرلماني([1]).
كما عُرف مجلس النواب بأنه ذلك المجلس
الذي انتخب أعضاؤه من بين صفوف الأمة ومن سائر طبقاتها ([2]).
والنظام النيابي([3]) يقوم على أسس هي:
أولاً: تكوين البرلمان أساساً عن طريق الانتخاب.
ثانياً: تجديد البرلمان بعد فترة معينة.
ثالثاً: اعتبار عضو المجلس ممثلاً للشعب في مجموعه لا للدائرة
التي انتخبته.
رابعاً: استقلال البرلمان عن الناخبين مدة نيابته([4]).
وعن أهمية البرلمان، يذكر الفقهاء بأنه
هو عصب النظام النيابي في كل دولة ومستودع الفكر والخبرة، ومصدر قوة الدفع فيها،
إما إلى التقدم أو التعثر؛ بسبب مكانته العليا بين المؤسسات الدستورية في الدولة،
ونظرة الشعب إليه وقد وكله بالتشريع وإقرار السياسات ومساءلة الحكومة، فالبرلمان
إذن يستمد أهميته بما يناط به من اختصاصات سواء تلك التي تتعلق بالتشريع أو
الرقابة أو حتى كونه معبراً عن الرأي العام للشعب.
ولذلك، قيل في وصف البرلمان بأنه نظام
شامل يطبق على جميع المؤسسات السياسية ذات الطبيعة الاستشارية، وفضلاً عن ذلك فإنه
يصدق على هذه المؤسسات مهما كانت طبيعة النظام السياسي والدستوري، بل حتى ولو لم
يكن برلمانياً، وقد نجم هذا الوصف العام من تحليل حق التمثيل النيابي وخصائصه،
والتي وضعها الاتحاد البرلماني الدولي وفتح عضويته لجميع الدول التي يوجد بها مجلس
نيابي واحد أو أكثر([5]).
وعلى ذلك فإن للبرلمان خصائص هي:
أولاً: أن البرلمان قاعدة النظام الديموقراطي.
حيث يعد البرلمان أهم معالم المجتمع
الديمقراطي، لأنه تجسيد لقيم السيادة الشعبية، والحرية والمساواة والمشاركة
السياسية، ويرجع ذلك إلى عدة أسباب:-
1-
أن البرلمان هو المؤسسة الأكثر ارتباطاً بالجمهور وانفتاحاً
عليه، حيث تدور مناقشاته على تنوعها في مناخ من الشفافية والعلنية.
2-
أن البرلمان هو المؤسسة الوحيدة في نظام الحكم التي تجمـع بيـن
وظيفتيـن
رئيستين، فهو هيكل نيابي يعبر عن مشاعر وآراء المواطنين، كما
أنه من ناحية أخرى آلية تشريعية تصنع القوانين التي تحكم الدولة بأسرها، ولعل
اجتماع هاتين الوظيفتين في البرلمان هو مصدر أهميته الفريدة بين مؤسسات نظام الحكم
أو الدستور.
3-
أن البرلمان هو السلطة العامة الوحيدة التي تضم عدداً كبيراً
من الأعضاء بما يفوق السلطة التنفيذية، أي عدد الوزراء، كما أن أعضاء البرلمان
أكثر تنوعاً من بقية أعضاء السلطتين التنفيذية والقضائية معاً، وذلك من الناحية
السياسية والحزبية، وأيضاً الانتماء إلى المناطق الجغرافية والثقافية المحلية
المختلفة في المجتمع.
4-
وهو السمة الرئيسة في تكوين البرلمان، أنه يعتمد غالباً على
آلية الانتخاب.
5-
أن البرلمانات عموماً تتميز عن غيرها من سلطات الحكم بأنها
تعمل في إطار قاعدة المساواة بين أعضائها، أكثرية ومعارضة، معينين أو منتخبين،
فيما يسمى الطابع المساواتي للبرلمان.
ثانياً: أن البرلمان هيئة لتمثيل المواطنين في الحكم.
فالشعب لا يباشر سيادته بنفسه، وإنما
بواسطة نواب عنه يمارسون مهام النيابة بإسمه ولمدة معينة ثم يتجددون في انتخابات
دورية، لهذا فإن البرلمان أصبح الهيئة الأساسية التي تمثل المواطنين في شؤون الحكم
مع الاحتفاظ بالسيادة للشعب ذاته، لأن أعضاء البرلمان يباشرون سلطتهم تحت رقابة
الرأي العام، وطالما حصلوا على ثقة الناخبين، فإن الكلمة في نهاية الأمر هي كلمة
الشعب.
المطلب الثاني: وضع البرلمان في أنظمة الحكم:
أولاً: في النظام الرئاسي([6]):
يعرف النظام الرئاسي على أنه ذلك النظام
الذي يستند على وجود رئيس دولة منتخب من الشعب يجمع بين صفتي رئيس الدولة ورئيس
الحكومة ويقوم على الفصل شبه المطلق بين السلطات([7]).
فالعلاقة بين السلطتين التشريعية
والتنفيذية في النظام الرئاسي تقوم على أساس التفسير الخاطئ لمبدأ الفصل بين
السلطات منذ نشأته، والذي تأسس على فصل السلطات فصلاً تاماً ومطلقاً، بحيث تستقل
كل سلطة عن الأخرى في مباشرة وظيفتها، مما ينتفي معه وجود أي علاقة تداخل أو
مشاركة في الاختصاصات بين سلطات الحكم في الدولة.
ثانياً: في النظام المجلسي([8]):
وهو نظام اندماج
السلطات، حيث يتأسس على تركيز جميع السلطات في الدولة في جهة واحدة تنوب عن الشعب،
وذلك استناداً إلى وحدة السيادة في الدولة وعدم قابليتها للتجزئة([9]).
ثالثاً: في النظام البرلماني([10]):
يعتنق النظام
البرلماني التفسير الصحيح لمبدأ الفصل بين السلطات كما يريده دعاة هذا المبدأ، ذلك
التفسير الذي يقوم في جوهره على أساس الفصل النسبي بين السلطات، والذي يسمح بوجود
علاقة تعاون ومشاركة في الاختصاصات بين السلطات أثناء ممارستها لوظائفها، ومعنى
ذلك أن الفصل بين السلطات في هذه الحالة لا يحول دون اشتراك عدة هيئات في ممارسة
بعض الوظائف، كما لا يحول دون قيام هذه الهيئات بممارسة نوع من الرقابة تجاه بعضها
دون المساس باستقلال كل هيئة عن الأخرى في حدود معينة، فكل هيئة لا تستقل بوظيفتها
استقلالاً كاملاً بل تشاركها الهيئة الأخرى في ممارسة جزء منها([11]).
ولذلك يتضح لنا كيف أن وضع البرلمان في
نظام الحكم – ولا سيما في علاقته بالسلطة التنفيذية – هو الذي يحدد شكل الدولة،
ونوع نظامها السياسي.
ففي النظام
الرئاسي، ينتخب الشعب رئيس الدولة مباشرة، ويكون الرئيس هو المسؤول عن السلطة
التنفيذية، فيعين الوزراء ويعفيهم من مناصبهم، وبهذا يكون الفصل بين السلطتين
التشريعية والتنفيذية واضحاً.
وفي النظام
البرلماني، تتداخل السلطتان التشريعية والتنفيذية فتكون الأولى منتخبة مباشرة من
الشعب أما السلطة التنفيذية من قسمين: رئيس الدولة (الذي قد يتولى منصبه بالوراثة
كالملوك والأمراء، أو بالانتخاب كما هو الحال بالنسبة لرؤساء الجمهورية) ورئيس
الوزراء (بأن يقوم الحزب أو الائتلاف صاحب الأغلبية البرلمانية بتشكيل الوزارة
وتكون الوزارة مسؤولة أمام البرلمان، الذي يستطيع حجب الثقة عنها أو عن أحد
أعضاءها).
ويتسم النظام
البرلماني أيضاً، بقدرة رئيس الدولة على حل البرلمان إذا أصبح التعاون بينه وبين
الوزارة مستحيلاً؛ وبهذا فإنه يكفل التوازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية،
وبدونه تصير الحكومة خاضعة لسيطرة البرلمان.
ولكن حق الحل غير
موجود في النظام الرئاسي، فلا يستطيع رئيس دولة مثلاً في الولايات المتحدة أن يحل
الكونجرس، ولا يملك دعوته للانعقاد، كما لا يملك الكونجرس سلطة عزل الرئيس أو
اختيار الوزراء أو مساءلتهم أو حجب الثقة عنهم.
المطلب الثالث: اختصاصات البرلمان:
أولاً: الاختصاصات الدائمة:
وهي اختصاصات
أساسية ودائمة، يندر إيجاد مجلس تمثيلي لا يمارسها، وهذه تتعلق بالتشريع والمالية([12]).
فبالنسبة
للتشريع، يمكن القول بأنه ليس هناك برلمان في الدساتير المعاصرة ومهما كان نوعه
إلا ويتمتع بهذا الاختصاص الرئيس الذي يمكن من خلاله تسميته بالسلطة التشريعية.
ونفس الأمر فيما
يتعلق بالضرائب سواء المباشرة أو غير المباشرة وكذلك الرسوم، والميزانية، فلا تقر
إلا عن طريق نظام يقره البرلمان.
ثانياً: الاختصاصات المتغيرة:-
وهي اختصاصات
متغيرة تمارسها البرلمانات بطرق مختلفة وعلى حسب دساتيرها، فهناك الاختصاص
السياسي، مثل الرقابة التي يمارسها البرلمان على الحكومة في النظام البرلماني، لأن
الحكومة تستمد منه الثقة ويجب أن تحافظ عليها، هناك أيضاً اختصاص الاستجواب أو
التحقيق، عندما يقرر البرلمان إجراءه في حالة أو مشكلة معينة لوزير معين مثلاً
وطرح الأسئلة عليه، ومثل هذه الوسائل الرقابية تختلف من دولة لأخرى.
المطلب الرابع: تشكيل البرلمانات:
البرلمان هو مؤسسة سياسية مكونة من مجلس أو
عدة مجالس، أو غرف، يتكون كل منها من عدد مرتفع من الأعضاء، ويتمتع هذا المجموع
بسلطات تقريرية متفاوتة الأهمية، ولذلك يجب التمييز بين البرلمان واللجان أو
الهيئات، والمؤسسات التي تتكون من عدد صغير من الأعضاء، وكذلك الجمعيات
الاستشارية، التي لا تملك سلطات تقريرية([13]).
فالبرلمان يتكون من عدد معين من الأفراد،
يتم تحديدهم بأحد طريقين:
-
أن
يتم تحديد عدد النواب بنسبة عدد السكان، كأن يقال "نائب عن كل عشرة آلاف
مواطن".
-
أو
أن يتم تحديد عدد محدد في الدستور أو القانون، أو تحديد عدد معين باعتباره حدا
أدنى أو باعتباره حدا أقصى.
وفيما
يختص بتنظيم البرلمان وتكوينه، فإن الدساتير تختلف في اتجاهها في تكوين البرلمان،
فهناك نظام المجلس الواحد، ونظام المجلسين، ولكل من هذين النظامين مؤيدون
ومعارضون، بل أن البعض ذكر أن هناك نظاماً للمجالس المتعددة.
واختيار
دولة معينة لنظام المجلس الواحد أو المجلسيـن، لا يخضع لمجـرد
الاعتبارات النظرية،
ولكن تحكمه تقاليد الدول وسوابقها الدستورية، فلقد نشأ نظام المجلسين في بريطانيا
لأسباب تاريخية تتعلق بالبناء الطبقي للمجتمع البريطاني بينما تميل الدول الحديثة
والبسيطة التركيب إلى نظام المجلس الموحد.
أولاً: نظام المجلس الواحد:
يقصد بنظام
المجلس الواحد أو كما يسميه البعض بنظام المجلس الفردي، أن تناط السلطة التشريعية
بمجلس واحد، أياً كان الإسم الذي يسمى به هذا المجلس([14]).
ويقوم هذا النظام
على أساس أن يستأثر بالسلطة التشريعية مجلس واحد، فالناخبون يقومون بانتخاب نواب
عنهم، ويكون هؤلاء النواب مجلساً واحداً يمارس الاختصاصات المقررة في الدستور،
والتي أهمها الوظيفة التشريعية، ثم وظيفة محاسبة السلطة التنفيذية في بعض النظم
الدستورية([15]).
وأهم مبررات هذا
النظام هي:
1-
البساطة والبعد عن التعقيد، ولهذا اتجهت معظم الدول حديثة
العهد بالديمقراطية إلى نظام المجلس الواحد.
2-
نظام المجلس الواحد يتجنب العيوب العملية لنظام المجلسين،
والعيوب هي:
أ-
بطء التشريع، فوجود المجلسين بإجراءات
مستقلة، يؤدي إلى عرقلة التشريعات لا سيما إذا لاحظنا أن النظام الديمقراطي في
مجموعه يتسم بالبطء.
ب-
تصادم المجلسين مع بعضهما، فوجود مجلسين
يختلفان في التشكيل، مع منحهما اختصاصات متساوية، لابد وأن يؤدي إلى اختلافهما في
بعض المسائل الجوهرية، وقد يتمسك كل مجلس بوجهة نظره، مما يتعارض مع الصالح العام.
ثانياً: نظام المجلسين:
يقصد بنظام المجلسين، أن تناط السلطة
التشريعية بمجلسين، حيث يشترك هذان المجلسان في تولي مهمة التشريع بشكل رئيس، على
أن ينفرد أحدهما أحياناً في مهام أخرى من مهام السلطة التشريعية([16]).
ويقتضي ذلك أن
يكون البرلمان من مجلسين، يحمل كل منهما إسماً يغاير إسم المجلس الآخر، ومشكلة
التفضيل بين نظام المجلس الواحد ونظام المجلسين لا محل لها إلا في الدول البسيطة،
لأن نظام المجلسين هو شبه ضرورة في الدول الاتحادية التي تأخذ بنظام الاتحاد
المركزي أو الفدرالي، ففي هذا النظام تكون الدولة من عدة دويلات، تختلف من حيث
المساحة الجغرافية، والموارد، وعدد السكان، فلو اقتصرت هذه الدول على نظام المجلس
الواحد، وكون هذا المجلس على أساس السكان؛ فإن الدويلات الكبرى، سوف تبتلع
الدويلات الصغرى، ولهذا فإن العادة قد جرت على أن تأخذ دول الاتحاد المركزي بنظام
المجلسين، لكي يكون أحد المجلسين على أساس شعبي، ويكون المجلس الآخر على أساس
تمثيل الولايات، فيكون للولايات في هذا المجلس الثاني أصوات متساوية بغض النظر عن
عدد سكانها، وهذا هو الغالب في معظم الدول الاتحادية([17]).
وأهم مبررات هذا النظام هي:
1-
إمكان تغيير التمثيل في نطاق كل من المجلسين، فإذا قام أحد
المجلسين على أساس تمثيل الشعب في مجموعه، فإنه يمكن تمثيل مصالح معينة في المجلس
الثاني، كالطبقات الأرستقراطية قديماً، والمصالح المهنية حديثاً.
2-
العمل على رفع مستوى المجالس النيابية، وذلك باختلاف المجلسين
في التشكيل، بأن تتطلب شروطاً أقسى في أعضاء أحد المجلسين، كالسن المرتفع، أو
النصاب المالي، أو سبق شغل مناصب معينة، أو حمل مؤهلات عالية ...، فيترك أحد
المجلسين لتحقيق التمثيل الشعبي الكامل بينما يكون المجلس الثاني مسرحاً للكفايات
المختلفة، وبهذا فإن بعض أعضاء هذا المجلس الثاني يشغلون مناصبهم عن طريق التعيين.
3-
منع التسرع في التشريع، لأن كل مجلس سيتولى مراجعة القوانين
التي يعدها المجلس الآخر؛ فيتلافى بذلك التشريعات الطائشة.
4-
منع استبداد المجالس، فقد يميل أحد المجالس إلى الاستبداد إذا
سيطرت عليه أكثرية ذات اتجاه معين.
5-
تخفيف حدة النزاع بين البرلمان والحكومة، فإذا كان للبرلمان
سلطة محاسبة السلطة التنفيذية، فإن أحد المجلسين قد يقوم بدور الحكم بين الحكومة
وبين المجلس الآخر إذا تأزمت الأمور، فلا تضطر الحكومة إلى اتخاذ إجراء عنيف مثل
الحل، ولا يحتاج المجلس الأول إلى مقابلة ذلك بسحب الثقة([18]).
ولذلك، فإن الدول التي يتكون فيها
البرلمان من مجلسين، أحدهما يتشكل بالانتخاب والآخر يجمع بين الانتخاب والتعيين،
عادة ما يكون المجلس المنتخب هو السلطة التشريعية والرقابية الأولى، بينما يكون
المجلس المعين مساعداً له، وربما شريكاً له في بعض الاختصاصات، مثل مناقشة مشروعات
الأنظمة، مع تمتع المجلس المنتخب بسلطات أكبر من المجلس المعين.
ثالثاً: نظام المجالس المتعددة:
ذكر البعض([19])
بأن هناك نظاماً ثالثاً وهو نظام المجالس المتعددة، ففيه تمارس السلطة التشريعية
من خلال عدة مجالس، إلا أن أحد هذه المجالس يكون ذا اختصاص أساس في الحياة
النيابية، وباقي المجالس تمارس دوراً تشريعياً محدداً أو مقصوراً على مجالات معينة
على سبيل الحصر، وقد تضطلع هذه المجالس بالأعمال التحضيرية للأنظمة والاشتراك في
المناقشات دون أن يكون لها الحق في التصويت.
د. حسين عثمان. النظم السياسية
والقانون الدستوري، بيروت، الدار الجامعية، بدون تاريخ، ص 210.
([10]) انظر في ذلك: د. أيمن محمد شريف. الازدواج
الوظيفي والعضوي بين السلطتين التشريعية والتنفيذية في الأنظمة السياسية المعاصرة،
القاهرة، دار النهضة العربية، 2005م، ص 131.
د. نعمان الخطيب. مرجع سابق،
ص 375.
([15]) أنظر في ذلك: د. سليمان محمد الطماوي،
السلطات الثلاث في الدساتير العربية المعاصرة، القاهرة، دار الفكر العربي، ط4،
1979م، ص 106.
د. صلاح الدين فوزي.
البرلمان (دراسة مقارنة لبرلمانات العالم)، القاهرة، دار النهضة العربية، 1994م، ص
2.
([17]) أنظر في ذلك: د.
سليمان محمد الطماوي، السلطات الثلاث في الدساتير العربية، القاهرة، دار الفكر
العربي، ط4، 1979م، ص 106.
د. صلاح الدين فوزي. مرجع سابق،
ص 5
ليست هناك تعليقات:
إرسال تعليق